《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》重点问题解读
一、制定《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》的重要意义
我区水运资源十分丰富，海岸线全长1595公里，近海海域面积达12.9万平方公里，全区共有天然河流937条，总长3000余公里，通航里程6156公里，大、中型水库102座。近年来随着我区水上交通运输尤其是对外贸易的持续快速发展,海上险情也逐渐增加,海上搜寻救助的工作日趋繁重。据统计，广西海上搜救中心自2003年5月成立至2006年5月三年间，共组织海上搜救行动105次，搜救时间累计达845小时，出动和协调各类船舶参与海上搜寻救助272艘次，飞机8架次，有效救助遇险船舶82艘，获救人员621人，为保障我区海上人命安全和促进水运经济发展作出了重要贡献。但是，目前我区在对海上遇险人员实施救助的实际工作中，还存在着一些需要通过立法解决的问题：一是需整合、调动社会力量积极参与，以弥补专业救助力量的严重不足；二是没有建立海上搜救经济补偿机制，影响了社会力量参与搜救的积极性；三是目前国家还没有制订海上搜寻救助方面的单行法律法规，有关各方在搜救行动中有时存在消极应对的现象，严重影响了对遇险人员的快速有效救助。因此，迫切需要通过立法解决这一系列的问题。
我国新一届政府提出了“以人为本”、“执政为民”的执政理念，最近国务院在《关于全面加强应急管理工作的通知》中也指出“加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级人民政府坚持以人为本、执政为民、积极履行政府公共安全管理职能的重要体现。”刚刚闭幕的自治区第九次党代会提出了构建中国-东盟“一轴两翼”区域经济合作新格局，建设富裕文明和谐新广西的宏伟目标，北部湾作为中国-东盟自由贸易区重要海上通道的地位日益显现。
《条例》的制定，确立了海上搜寻救助的立法宗旨和工作原则；明确了各级人民政府、有关部门及搜救机构在海上搜寻救助工作中的职责，以及有关各方在搜救行动中的权利义务，建立了各级人民政府特别是县、乡政府海上搜救应急反应机制；规定各级人民政府应按照分级负担的原则将海上搜救应急保障资金纳入财政预算，并对海上搜救机构的经费给予保障；同时，《条例》还明确了违反海上搜救相关将应承担的法律责任。《条例》是我区第一部涉及水上安全、救助的地方性法规，也是国内首部海上搜救方面的专业法规。
《条例》的颁布实施，是我区贯彻“以人为本”、“执政为民”理念的重要体现，对及时有效地处置海上突发事件，规范海上搜救行动，加快海上搜救能力建设，保障海上人命、财产安全，提供了重要的法规保障，同时，对促进我区社会经济发展和国家海上搜寻救助立法工作，都具有重要的意义。
二、《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》在立法方面有什么特点？
1、《条例》确立了海上搜寻救助的两项立法原则，它包括三个方面的内容：一是海上搜寻救助坚持以人为本，遇险人员有获得无偿搜寻救助的权利；二是海上搜寻救助实行政府领导、统一指挥、分级管理、属地为主、快速高效；三是坚持国家专业救助力量与社会救助力量相结合，自救与他救并举。这两项立法原则，高度体现了党和国家重视公民人身安全，构建和谐社会的执政理念，同时也是在精辟的概括总结了我国海上搜寻救助工作经验的基础上，充分结合当前海上搜寻救助的国情和区情而确定的工作原则。
2、展现了我区对外形象和履行国际海上人命救助义务方面积极的态度。我国是《1979年国际海上搜寻救助公约》的缔约国，2003年，我国又与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》，承诺在海上搜寻救助、海上交通安全管理方面与东盟国家加强合作与协调，在全国12个沿海省（直辖市）中，我区是唯一与外国领海搭界接壤的省（区）。随着中国—东盟博览会承办方落户我区和北部湾泛经济合作开发区的建设，我区与东盟国家和世界各国的商贸往来和经济合作将不断拓展和加强，构建北部湾海上绿色通道和维护安全畅通的通航环境是必然的要求，而海上搜寻救助力量的建设和应急反应能力的提高是安全的基本保障。因此，展现我区对外良好形象和代表国家履行国际海上人命救助义务方面也是《条例》立法的一个特点。
3、建立了各级人民政府海上突发事件的应急反应机制。根据国家《安全生产法》和《内河交通安全管理条例》的规定以及人民政府对社会公共安全管理职责要求，《条例》规定了自治区和设区的市人民政府设立的海上搜寻救助机构，要按照分级管理原则负责相应海上搜寻救助行动的统一组织、协调和指挥；各级人民政府要建立应急救援体系，完善海上突发事件应急反应机制，提高海上搜寻救助的能力，并在搜救的设施、资源和应急资金给予保障。沿海和内河水域所在县、乡一级人民政府应当建立海上搜寻救助应急预案和快速反应的力量，争取在海上突发险情发生后在第一时间内立即就近组织救助行动。有关部门依据海上搜救应急预案和当地政府确定的职责共同配合做好海上搜救工作。
4、《条例》将国家和我区海上搜救应急预案重要内容提升为法律规定。《国家海上搜救应急预案》和《广西海上搜救应急预案》已分别由国务院办公厅和自治区政府办公厅印发实施，这两政府的预案对海上搜寻救助的工作原则、职责任务、预警机制、反应程序、应急保障、行政责任都在一定程度上进行了明确，对开展海上搜救工作起到了较好的指导作用。《条例》在国家和自治区二级预案的基础上，对涉及当前海上搜救工作的重要内容从地方性立法的层面上进行了确定，对一些急需解决的问题通过立法形式对其关系进行了调整和规范，并对违反海上搜救规定的行为明确了相应的法律责任，是对海上搜救应急预案精髓的总结和升华，并提升其法律地位，对保障海上搜寻救助工作依法规范进行起到了重要作用。
5、《条例》通过立法解决了当前搜救工作存在的一些突出问题。一是明确了各级人民政府和相关部门，以及企业和个人在海上搜寻救助行动中的职责和义务；二是建立了海上突发险情预警信息的发布和通报制度；三是海上遇险人员强调人、船同救，则救助方施救成功后可依法获得合理补偿；四是在遇险失踪者还没有找到的情况下，能否终止海上搜救行动，《条例》作出了明确而严格的界定；五是规范了海上搜寻救助信息发布制度。突发公共事件对社会影响巨大，因此会引起社会的密切关注。《条例》规定我区海上搜寻救助信息只能由自治区海上搜救中心统一发布。六是据国家应急办公布信息，每年因误报、夸大险情报告以及谎报造成搜救行动耗损经济损失超过5亿元，为此《条例》明确规定谎报以及某种条件下的误报、夸大险情报告要承担相应经济损失赔偿的法律责任。
三、《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》明确了各级政府及有关部门在海上搜寻救助工作中的职责，这些职责主要包括哪些内容？
海上搜寻救助以救助海上遇险人员生命为目的，是政府履行公共安全管理职能的必然要求，《海上交通安全法》、《安全生产法》和《内河交通安全管理条例》都明确规定了对险情、事故实施救助是政府和有关部门的法定职责，因而，各级人民政府在处置各类海上险情和组织、协调搜救行动中负有重任。《条例》规定政府职责主要有六个方面：一是加强对海上搜寻救助工作的领导；二是建立海上搜寻救助应急反应机制；三是制定海上搜寻救助应急预案，建立应急救援体系；四是设立海上搜寻救助机构，统一组织、协调和指挥搜寻救助行动；五是加强本地搜寻救助力量建设，提高海上搜救能力；六是将海上搜寻救助应急保障资金纳入本级财政预算，对海上搜寻救助经费给予保障等。
由于有关部门在不同类型的海上突发事件中其职责有很大的差别，因此条例第八条只列举了交通、财政、卫生、渔业、海洋等有关部门的职责，但是，除此之外，所有与海上搜救行动有关的部门都应当根据海上搜寻救助应急预案或者本级人民政府确定的职责做好海上搜寻救助有关工作。
其他有关企事业单位和个人也有协助配合做好海上搜寻救助工作的法定义务。
四、《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》在规范海上搜寻救助具体行动方面主要有哪些内容？
为切实解决海上搜寻救助的各种问题，及时有效处置海上突发险情，《条例》在立法过程中分析了近年来国内外海上搜寻救助的成功经验和存在问题，参考了《国家海上搜救应急预案》有关精神，在此基础上《条例》对搜救行动主要规范了以下两个方面的内容：
1、《条例》在赋予遇险人员有获得社会无偿搜寻救助权利的同时，也明确了遇险人员主要有四个方面的义务：一是险情报告义务（包括发生险情的报告和解除险情的报告两个方面）；二是险情报告的真实性义务；三是采取一切有效措施进行自救或协助救助的义务；四是服从、配合搜救行动的义务。
2、为提高搜救效率，《条例》还从预警信息的发布与接收；遇险船舶、设施、航空器及其人员的自救与他救；险情处理；险情的对外协作配合；险情救助过程中的协调行动；海上搜寻救助行动的退出；海上搜寻救助现场的组织指挥；海上搜寻救助行动的中止与终止；海上搜寻救助信息发布；海上财产有效救助的非义务性；县、乡人民政府搜寻救助机制等多个方面对海上搜救行动进行了规范。
五、海事部门作为海上搜寻救助机构日常工作的承办单位，将如何履行职责，组织、协调开展好我区的海上搜寻救助工作？
《条例》第九条明确了海上搜寻救助机构的日常工作由海事部门负责。海事部门作为广西海上搜救中心日常工作的承办部门和全区水上交通安全监督管理的主管机关，今后我们要重点做好以下几个方面的工作：
1、加强自身建设，认真负责地履行好搜救机构日常工作职责。《条例》赋予海事部门承担海上搜救机构日常工作的职责，可以说这是全区人民、自治区人大、自治区人民政府对海事部门的信任和重托。这不仅在立法上确立了海事部门在海上搜寻救助工作中的地位和职责，也是对海事部门在搜救行动中的组织、协调和具体实施工作提出了更高的要求。因此全区各级海事机构一定要不负重托，不辱使命，认真学习《条例》，广泛宣传《条例》，深入贯彻《条例》，积极主动承担搜救机构日常工作，不断加强自身建设，包括海事队伍的素质建设和搜救中心办公室的硬件、软件建设，不断提高处置海上突发事件的应急反应能力和管理水平，为海上搜救的组织、协调和指挥提供现代化的条件和手段，积极协助各级政府高度负责地开展好海上搜寻救助工作。
2、有效整合搜救资源，提高应急反应能力。海上搜救工作的性质决定了仅靠专业救助力量是远远不够的，大量的搜救任务必须依靠公务船舶、军用舰艇、商船和渔船等非专业救助力量来共同完成。因此, 海事部门一定要结合《条例》的贯彻实施，掌握全区搜救应急资源状况,保证在实施搜救应急行动时能就近快速调动各种搜救资源；同时加强组织协调工作，有效整合、调动搜救力量，提高应急反应能力。
3、细化搜救预案，健全规章制度。《条例》规定了各级政府组织制定的海上搜救应急预案，预案的有效实施, 还需要有程序性、制度性文件作支撑。海事部门作为全区海上搜救的日常办事机构，要建立健全这些程序性、规范性文件，进一步细化搜救预案。健全有关规章制度, 保证海上搜寻救助应急反应能够按照既定程序和规范顺利开展。
4、加强协调配合，完善预警工作。根据《条例》的规定，我们将进一步加强与各成员单位之间的协调、配合、沟通, 与气象、海洋、渔业等部门共同构建海上各种险情的预测预警监测体系，提高险情分析和预报能力；建立健全搜救力量储备制度, 搞好培训和预案演练, 增强搜救工作的针对性和有效性。特别是要通过政府和有关部门督促技术装备相对较弱的渔船和小型运输船舶配置恶劣气象预报的接收设备, 增强这些船舶的海上防抗能力, 进一步做好险情预警和事故防范工作。
5、建立厅际联席会议制度，健全工作机制。2005年12月7日，国务院主持召开了军地13个部门参加的第一次国家海上搜救部际联席会议, 加强各成员单位之间的协调、沟通与合作，明确了海上搜救的有关问题。我们要充分借鉴、利用国家海上搜救部际联席会议制度这个平台, 建立起广西海上搜救厅局际联席会议制度，切实加强对广西海上搜救工作的组织指导,使各成员单位在海上搜救领域更好地建立起联动协调工作机制，确保在应急行动时可以快速、有效地调动各种海上搜救资源开展搜救行动。
6、制订发展规划，加强海上搜救能力建设
为加强对海上搜寻救助的支持保障，《条例》对海上搜寻救助的资源配置、设备设施的维护、搜救人员技能培训以及应急演练问题都予以了明确和规范。为深入贯彻实施《条例》。我们要主动做好全区海上搜寻救助事业发展规划，积极协调好各级人民政府, 努力将搜救基础设施建设纳入地方国民经济和社会发展规划, 纳入应急救援体系总体建设。结合我区当前经济发展水平，当前首先是要加强海上搜救信息化建设，为建立海上搜救快速反应机制提供信息化支撑手段；其次是加强搜救人员的业务培训，扶持海上搜寻救助队伍的建设；再次是建立海上搜寻救助专家人才库，为重、特大海上突发险情的处置做好决策的附助工作。
六、有关单位、船舶和个人，在向海上搜寻救助机构报告时应注意哪些问题？
险情报告是开展搜救行动唯一依据，险情报告是否及时、真实、准确，对搜救行动取得成功有十分重要的作用，报告时应注意以下几点：
一是要第一时间作出报告。海上搜寻救助行动开展得越早，遇险人员生存的机会就越大，因此要尽快向海上搜寻救助机构报告险情情况。在有条件的情况下，遇险船舶、设施、航空器或者发现海上险情的有关单位、船舶和个人还应尽可能将信息报告给尽可能多的过往船舶、设施、航空器以及相关单位、部门、人员，以便于共同组织施救。
二是报告要尽可能准确、全面。报告的内容越多越详细越有利于搜救机构全面了解险情，采用最有效的搜救行动。当然，这并不妨碍报告者仅就当时所能了解的情况立即向搜寻救助机构报告，以利于迅速采取搜救行动。报告内容大致包括以下几个方面：（1）海上突发事件发生的时间、位置及基本情况；（2）遇险人员基本情况；（3）船舶基本情况、主要技术参数；（4）船舶载货情况；（5）遇险水域自然条件情况等。
三是报告要真实，不得随意夸大险情，更不能谎报险情。搜救行动投入大、风险高，为减少无谓的搜救行动，节省搜救资源，报告应实事求是并真实，不能无中生有，不能为了私自利益，谎报、假报不存在的险情，根据《条例》规定，有这种情况发生的，要追究其法律责任。
七、海上搜寻救助应急资金和搜救经费的保障和落实，是当前海上搜寻救助工作中存在的突出问题，《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》在这方面作出了什么规定？
海上搜寻救助是政府保障社会公共安全的一项重要工作，搜寻救助工作风险高、消耗大，十分需要政府有资金投入作为保障。根据《国家海上搜救应急预案》、《财政保障应急预案》和《广西海上搜救应急预案》的相关规定和要求，为解决我区海上搜救资金短缺、投入不足的问题，《条例》明确规定“各级人民政府应当按照分级负担的原则将海上搜寻救助应急保障资金纳入本级财政预算。”这样从立法上对海上搜救应急保障资金和搜救经费给予了保障。这个规定体现了以上几个预案的要求，是自治区人民政府积极履行管理职能，高度重视社会公共安全、维护社会稳定的的具体体现，也是政府贯彻落实党中央提出的做负责任的政府，构建和谐社会的重要举措。
八、在对海上突发事件遇险人员的搜寻救助行动中，当还有遇险失踪者没有找到的情况下，能否中止或者终止搜救行动？条例在这方面作出了什么规定？
海上搜寻救助以救助海上人命为宗旨，只要还有一丝抢救生还者的机会，就绝不会轻易放弃搜救行动，“永不放弃”是搜救工作的最高准则。但是船舶、设施、航空器和救助人员在搜救行动中也必须在不严重危及自身安全的情况下才能参与搜救行动。每一个人的生命都应当得到珍惜，对救助者和被救者都应如此。但是，尽管还有遇险失踪者没有找到，搜救行动有时也会因气象、海况、技术状况等客观条件限制而暂时中止，需要待客观条件具备能已不再严重危及自身安全才能继续开展搜救行动。对此条例第二十条规定，受客观条件限制，致使海上搜寻救助特定行动无法进行的，可以中止海上搜寻救助特定行动，在条件具备或者认为需要时，再恢复已中止的搜救行动。
在还有失踪者未找到的情况下能否终止搜救行动，是《条例》立法过程中着重要解决的问题之一。这种情况下必须严格把握两个原则：一是所有可能存在遇险人员的区域均已搜寻未发现失踪者；二是遇险人员在当时的气温、水温、风、浪条件下得以生存的可能性已经完全不存在。也就是说已经反复多天搜寻找不到失踪者，同时经分析评估失踪者在当时的环境条件下不可能还生存，在此情况下，为保证搜救人员自身安全，免予浪费有限的搜救资源，条例规定负责指挥的海上搜寻救助机构可以终止海上搜寻救助行动，必要时，报请本级人民政府决定。《条例》这个规定符合《1979年国际海上搜寻救助公约》和《国家海上搜救应急预案》要求，从立法上解决了这个问题。
九、对海上搜寻救助信息的发布，要遵循哪些原则和规定？
突发公共事件对社会影响巨大，因此会引起社会的密切关注。有鉴于此，《国家突发公共事件新闻发布应急总预案》和《广西壮族自治区突发公共事件新闻发布应急预案》对突发公共事件新闻发布都有原则要求。条例对海上搜救信息发布的规定符合上述两个预案的精神：
1、海上搜寻救助信息统一由自治区海上搜寻救助机构负责发布，其他任何单位和个人，包括搜救机构成员单位及其他各种搜救力量均不得以任何名义通过任何方式对外提供、发布有关海上搜救行动的报道；
2、对于特别重大、重大和较大险情的发布办法，遵照《广西壮族自治区突发公共事件新闻发布应急预案》执行；同时新闻发布应做到及时、准确、客观、全面。
十、违反《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》相关规定的，将要承担什么法律责任？
海上搜寻救助是一项公益事业，以救助海上遇险人员的生命为宗旨，《条例》规定的法律责任条文主要有四个方面：
1、报告海上突发险情的单位和个人。对险情报告应做到实事求是，真实客观，反之则会造成搜救机构对险情的判断失误并耗损大量而有限的搜救资源。因此，如果有对海上突发险情进行误报、故意夸大险情又不及时消除影响的行为，或者恶意谎报险情的，条例规定要当事人承担由此而发生的海上搜寻救助费用。违反治安管理行为的，由公安机关进行处罚。
2、对于承担海上搜寻救助职责的单位和个人，包括政府有关部门、专业救助力量和有船单位等，都要认真履行《条例》明确规定的职责和义务，共同配合做好搜救工作。但不排除一些人出于局部利益考虑，编造借口或者故意拖延时机造成海上遇险人员得不到及时救助并导致后果严重损失扩大，因此《条例》规定：无正当理由不参加或不及时参加海上搜寻救助行动；不服从指挥人员的组织、协调、指挥；擅自退出搜救行动，有这三种情形之一的，将追究行政责任（处分或者处罚）。
3、对于公共突发事件信息的发布，《国家突发公共事件新闻发布应急总预案》和《广西壮族自治区突发公共事件新闻发布应急预案》都有规定，只能由相对统一的权威机构发布。《条例》规定海上突发事件信息只能由自治区海上搜寻救助机构统一发布，搜救机构成员单位及参与搜救行动的各种社会搜救力量今后都应注意遵守这个规定。擅自向社会发布或者散布海上搜寻救助信息造成不良影响的，将追究其法律责任。
4、海上搜寻救助机构代表政府组织、协调、指挥海上搜救行动，其工作人员应当忠实履行职责，有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，视情节轻重，也要追究行政责任乃至刑事责任。 |
