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《北海市养犬管理条例》立法调研报告
北海市政府门户网站 [2020-11-04 04:23:00] 来源:市人大社会建设委 法工委 作者:
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  根据《北海市人大常委会2020年立法计划》和《北海市人民政府办公室关于落实2020年北海市人大常委会立法计划的函》等文件要求,《北海市养犬管理条例》被列为2020年市人大常委会立法预备项目。为深入贯彻落实市委、市人大常委会和关于加快立法工作的要求,确保《北海市养犬管理条例》立法工作按计划完成年度任务,2020年3月,市公安局制定了《北海市养犬管理立法调研工作方案》,明确了调研的目的内容、对象范围、方式方法、时间安排和职责分工等内容,调研小组按照调研方案,针对北海市城市养犬免疫、登记、留检、管理等情况及存在问题等,通过座谈、收集资料、实地考察等方式,深入开展养犬管理工作调研。

  一、我市养犬管理基本情况

  随着北海市经济的快速增长,人民生活水平的不断提高,近年来,我市养犬的居民不断增加。经前期调研分析,目前我市养犬的基本情况如下:

  (一)从养犬的人员构成上看。基本为完全民事行为能力人,养犬人多为退休、无职业或自由职业者。

  (二)从饲养方式看。宠物犬及部分大型犬多为小区楼房住户饲养,主人与犬共居楼内,方式为散养;大型犬(烈性犬)大多数为居民楼或平房住户饲养,基本进行拴养或圈养。

  (三)从养犬目的看。基本有三种: 一是作为宠物消遣娱乐。在养犬者当中有许多犬类爱好者,他们把犬当作自己的玩伴,悉心的照料,此类家庭基本为小区楼房住户。二是看家护院。此类家庭基本为居民楼或平房住户,犬的种类多为大型犬、少数烈性犬。三是以经营为目的。各城区辖区有不少宠物店,主要经各种营犬只、猫及为宠物提供服务等功能。

  (四)从现有犬类管理看。现有犬类管理依据上位法《广西壮族自治区犬类管理暂行办法》(2016年修订)和国务院办公厅印发《关于进一步加强和改进城市养犬管理工作意见的通知》(国办发[ 2019] 19号)的规定不够细化明确,缺乏可操作性,法律法规相对滞后,不能满足我市犬类管理实际需要。全区14个地市除了南宁市以外,均没有对养犬管理进行地方立法。我市目前开展犬类整治管理主要依据2019年9月由市人民政府办公室印发的《北海市犬类管理专项整治工作方案》。

  (五)从犬只伤人处置情况看。据市疾控中心统计,北海市2017年至2019年犬伤处置人数全市合计63051人次,其中2017年22183人,2018 年23671人,2019 年17197人。其中合浦县35623人、海城区17895人、 银海区5875人、铁山港区3658人。

  (六)从犬只免疫情况看。据市农业农村局统计,截至2018年,全市累计饲养量2. 9634万只,累计存栏应免量1. 86494万只,实免1.85424万只,全年免疫密度99.43%。2019 年,全市累计饲.养量2.3715万只,实免2.3584,累计免疫密度99. 45%。

  (七)从打击整治效果来看。据市公安局统计,2018年底以来,市公安局牵头组织协调社区街道、市农业农村、市市政管理、市综合执法、市市场监管等部门持续开展了专项整治工作。全市各有关单位共出动警力人力2330人次,走访352个小区单位,发.放文明养犬宣传单、张贴海报共22800余份,并持续利用LED屏幕开展文明养犬宣传工作。自开展专项整治以来,全市新增免疫犬只6125条,办理养犬证6125本、共查获处置违规犬只436只,收容救助无主犬只256只,查处训诫违法养犬行为436人次。2018年共接涉犬警情277起,2019年以来共接涉犬警情为139起,涉犬警情同比明显下降。

  二、我市养犬管理所存在问题

  通过专题调研调查,特别是结合2018年以来,市公安局开展全市犬只专项整治工作中取得的效果、经验做法和遇到的困难,目前我市养犬管理主要存在养犬人责任和监督管理等两方面的问题,具体如下:

  (一)养犬责任人方面存在的问题

  1.群众文明养犬整体意识不够强。多年来,养犬管理还是处于空白状态,养犬人多年来形成了自行管理、自行约束的放任状态。养犬人存在较多不文明养犬的问题,在没有法律依据的情况下,不太配合社区、小区物业和执法部门的管理。

  2.犬只扰民问题频发。部分小区居民楼内养的犬只不时出现狂吠现象,造成四邻不安,个别居民养的大型犬吠叫如狼,不分时间发出叫声,尤其是午休及夜间,给居民的正常休息带来了很大的影响。因为犬吠致使邻里之间发生争吵事件时有发生,当事人双方很容易产生矛盾,导致治安、刑事案件的发生,影响和谐稳定。

  3.惊吓或伤人事件时有发生。有些养犬户在遛犬过程中,不严格按照规定时间规定区域遛够,不束牵引带,大型犬不戴嘴套等行为较为普遍,犬主人任其在街道、公园、广场等人员密集场所自由穿行人群,造成行人惊吓,尤其是大型犬和烈性犬,对老人及儿童影响更大,极易发生犬只伤人事件,形成潜在的危害。

  4.影响市容环境卫生。有的养犬人文明养犬意识淡薄,随意带犬进入饭店、商场、公园等公共场所;有的养犬人根本没有公共环境意识,对宠物犬随意、随地便溺不予管理,影响了小区、公园、街道等环境卫生;部分养犬人占用楼道、楼前楼后等公共空间随意搭棚饲养犬只,为周边居民带来了很多不便,居民对此反应强烈。同时,遛犬时犬只随意出入草坪绿地,践踏刨坑,破坏绿化,影响美观。

  5.存在传染病隐患。部分养犬户不能及时给犬注射狂犬疫苗,狂犬疫苗注射率不高,尤其是流浪犬,极易传播疾病,一旦咬伤后果严重;个别群众安全意识不强,被咬伤抓伤后,自我感觉良好,不及时就医接种疫苗,造成隐患;一些宠物主人对人兽共患传染病防治知识缺乏了解,与宠物共居一室,易感染弓形虫等多种疾病;同时部分死亡犬只得不到妥善处理,也造成环境污染和疾病传播。

  (二)监督管理方面存在的问题

  1.养犬管理法律依据缺失。目前,国家和自治区层面尚未出台养犬管理的管理办法(规定),对于养犬管理,国家、自治区尚无独立的立法规定,一般由各市根据实际情况,出台具体的地方管理法规。就我区而言仅南宁市出台了《南宁市养犬管理条例》,对城市养犬作出了具体规定和处罚依据。这次调研中,我们从《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国传染病防治法》和《北海市城市市容和环境卫生管理条例》等查出了一些相关法律条款,尽管这些法律法规条文中可以找到涉及养犬管理的一些内容,但相关规定比较零散、针对性不强,执行起来难度大,造成我市养犬管理没有章法可依。

  2.养犬管理主体不明确。养犬工作涉及公安、市政管理、综合行政执法、市场监管、农业农村、县区政府、街道社区、物业小区等多个部门。但在调查中发现,各市在犬类管理牵头单位各不相同,有些地方是公安牵头、有些地方是综合行政执法部门或市场监管牵头,我市没有设置专门犬类管理办公室,牵头部门和管理主体不明确,相关部门职责不够清晰,各部门职能作用发挥不充分,监管处罚不到位,相互配合不到位,造成公安一家单打独斗,整治效果没有达到预期目的,造成犬类无序饲养、无序管理的乱象。

  3.养犬的宣传教育力度不够。在养犬中能否文明养犬全靠养犬人自身的行为能力来约束,而部分公德意识淡薄的养犬人只考虑自己不考虑别人,对犬只扰民、破坏环境、咬人伤人等行为任其自然,依法规范文明养犬的公序良俗尚未完成形成。同时,我市现无养犬行业协会,导致行业规范缺失。

  4.行业监管未形成合力。调查中发现,有的宠物商店,无证经营,选址与小区毗邻,携带病菌或未经免疫的犬只一旦脱离监管,将给居民的健康带来潜在威胁;另外,部分农贸市场或养犬人自发形成的市场存在犬只交易的情形,没有明确的监管部门进行管理,交易的犬只无登记、无防疫,也极易交叉传染疫病,存在极大隐患。这些问题由于监管部门不清,缺乏齐抓共管、相互配合的合力。

  三、广州、武汉、北京、南宁养犬管理主要做法和先进 

  经验因受新冠肺炎疫情影响,我局采取了电话联系、调取相关材料和网上搜集等方式向外地先进省市进行调研。目前全国全区主要先进地市的做法值得借鉴的有:

  (一)广州实施“黑名单”管理。广州已于2009年通过实施《广州市养犬管理条例》,在实际执法中,更多的只是警告和教育,违法成本不高,导致不文明养犬行为屡禁不止,为了解决这个问题。广州市自2019年起,提高了处罚的金额,并对不文明养犬行为人纳入公共信用信息管理,对违法行为人列入“黑名单”管理,超过一定违法次数将被没收犬只、收回或吊销《养犬登记证》,在五年内不准办理养犬登记等。

  (二)武汉实施“芯片化”管理。为了规范养犬,武汉市推行犬类“芯片化”管理,通过科学技术手段,将一只电脑芯片植入宠物犬的颈部,这就如同一只犬的“电子身份证”,里面存储有犬只的名字、防疫记录、犬主的家庭地址、电话等信息,这些数据输入电脑后,主要点击相关网站,管理者便可了然于胸。

  (三)北京实施“服务费”管理。养犬要缴纳管理服务费,制定收费一方面利用经济杆杠控制养犬数量,另一方面减轻犬类管理、收容等项目产生财政费用的负担。

  (四)南宁实施“专设机构”和“一站式”管理。1996年南宁市立法机关出台了地方性法规《南宁市严格限制养犬规定》,2005年进行了小幅度的修正并于同7月实施。2007年开展修订,幅度较大,对养犬将变“严限”为“严管”,并更名为《南宁市养犬管理条例》,于2009年8月正式实施。2013年再次开展修订工作,幅度也较大,并于2015年9月1日正式颁布实施。南宁市通过立法,在公安机关专门设立了犬只管理所“专门机构”和“一站式”办证管理中心,负责全市养犬管理的组织协调工作。市政府批准成立南宁市犬只留检所。负责收容救助流浪犬、无主犬等规定犬只,履行南宁市公安局委托的行政执法、捕捉狂犬、信息采集和录入等日常治安管理职责以及处理南宁市养犬管理工作领导小组办公室日常工作,开启了全区公安机关第一家集执法、收容、管理和信息采集录入于一体的犬只管理专业队伍和专门机构。

  四、北海市养犬管理条例立法的必要性和可行性分析

  (一)北海市养犬管理条例立法的必要性。针对目前我市城市养犬免疫、登记、留检、管理、处置和处罚等方面存在的突出问题,市内调研一县三区及各养犬管理职能部门认为这些突出问题急需通过养犬立法解决,南宁市等养犬主管部门也- -致认为地方养犬立法对切实指导和规范城市养犬行为,推动地方城市发展起着至关重要的作用。国家和自治区养犬条例等上位法属于普遍性规定和指导性意见,而我市作为滨海城市,地方性养犬管理法规不健全,对很多地方性具体问题在.上位法中没有明确的规定,执行起来缺乏可操作性。因此,我市制定专门的地方性养犬法规很有必要。

  (二)北海市养犬管理条例立法的可行性。我市城市养犬很多地方性具体突出问题在.上位法中没有明确的规定,而现有的建设和管理机制很难从根本.上解决这些突出问题,急需充分考虑我市气候和自然条件、地域及文化特色、社会经济发展和城市规模、城市发展现状及实际问题,科学创新,制定出体现滨海特色的地方性养犬法规,弥补上位法的空白和不足之处,明确各项权利和义务以及相应的法律责任,确定政府各部门的养犬管理职责,规定各部门协调配合的机制,通过立法的刚性约束从源头上逐步解决我市城市养犬突出问题,为我市创建国家文明城市和卫生城市保驾护航。目前我局多次与南宁等城市就开展养犬立法调研进行交流,虚心学习了市外兄弟城市的养犬立法主要做法和先进经验,为我市后期开展养犬管理条例立法草案的编写提供重要的指导和参考价值。

  五、北海市养犬管理条例立法的建议

  区内唯一养犬立法的南宁市的犬类管理工作和先进经验,对我市养犬立法具有很大的学习和借鉴意义。根据我市养犬工作的实际情况、存在问题,参考市内外其他城市的先进做法,对《北海市养犬管理条例》立法提出以下建议:

  (一)加快地方立法,规范管理主体和管理责任。根据实际情况,制定符合我市的养犬管理条例,参照南宁市做法,成立养犬管理专门机构,配备专门人员,从单位职责分工、管理权限、管理程序、资金使用等方面予以明确、规范,达到齐抓共管,有序饲养的目的。

  (二)实行养犬登记管理制度。建立健全犬类登记注册和犬牌佩戴制度,健全相关信息系统和档案管理,实行统一的犬籍管理制度及收费标准,建立社会举报电话,严厉查处违规养犬的行为,及时收缴流浪犬。

  (三)对宠物犬实施强制免疫。加强社区动物防疫重要性和相关知识的宣传,强制及定期对犬只注射防疫疫苗和驱虫,建立免疫档案制度,消除各种人畜共患疫情隐患。

  (四)加强对养犬人的宣传教育。充分利用电视、报刊、网络等多种媒体,增强广大群众对狂犬病危害性的认识和增加预防狂犬病的知识,提高居民养犬的自觉意识。引导群众自觉主动配合做好犬类登记管理和预防接种工作,向广“大人民群众宣传依法养犬、文明养犬,营造规范养犬的社会环境。

  (五)规范社区居民养犬的行为。禁止市区的主城区内饲养大型犬和烈性犬;养犬人不得携带宠物犬进入商场、宾馆、饭店、电梯、体育场所等公共场所,不得携犬乘坐大型公共交通工具;宠物犬在户外排便,牵领人应立即予以清除,发现患病或疑似患病宠物犬应及时隔离或就诊。

  (六)发动各方力量筹集资金,建立符合规范的犬只收容机构和收容场所。建立犬只收容制度,由政府或民间机构、社会团体设置犬只收容所,收容流浪犬、遗弃犬、不宜继续饲养的犬、主管部门依法没收的犬;犬只收容所的运行费用由养犬登记费、政府补贴、社会捐助、收容寄养付费为来源。

  (七)发挥社区在养犬管理中的作用。由居民委员会、物业等社区组织,协助主管部门负责督促辖区内的犬只进行登记;监督卫生防疫,狂犬病疫苗注射工作;宣传科学养犬、文明养犬知识;配合执法部门对违章犬只的处罚工作。

  六、《北海市养犬管理条例》立法调研结论

  养犬管理是一个综合性的社会管理工作,文明养犬和爱护动物是城市文明的标志,实行人性化的养犬管理是城市文明进步的要求,目前我市城市养犬立法的社会条件和法制条件基本成熟,我市城市养犬管理的现状和创建全国文明城市和卫生城市的目标尚有差距,维护社会公共安全、公共环境卫生和公民人身安全等又迫切需要地方性养犬法规的技术指导和法律保障。因此,建议市人大将《北海市养犬管理条例》列入北海市人大常委会2021或2022年立法计划。

(市人大编辑部)


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