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信用联合惩戒与“一事不再罚”

发布时间:2019-06-19 来源:

 近年来,跨地区、跨部门、跨领域的信用联合惩戒机制有力推进,覆盖面不断扩大,惩戒力度也在持续加大,初步形成“一处失信,处处受限”的信用联合惩戒格局。然而,信用联合惩戒的广泛应用在取得显著社会治理效果的同时,也引发社会各界对其合法性的质疑。有人认为行政机关采取的信用联合惩戒措施违反了“一事不再罚”原则。

  对于信用联合惩戒是否属于《行政处罚法》第八条第(七)项所规定的“其他行政处罚”,学界目前尚无定论。笔者认为,部分信用惩戒措施不属于行政处罚,如增加检查频次、从严审核许可项目等。但是,有些惩戒措施则有可能构成行政处罚。例如:信用主体的行为已违法,并受到相应的行政处罚,但处罚力度不大,未能威慑失信主体,造成失信行为屡禁不止。市场监管部门此时将其列入“黑名单”进行联合惩戒,实际上是对失信主体追加及叠加的处罚,也可以看作是对行政处罚在空间和时间上的延展。

  笔者认为,“黑名单”等属于行政处罚类的信用联合惩戒措施并不违反“一事不再罚”原则。所谓“一事不再罚”,是指同一行为主体的同一个违法行为只能依法给予一次处罚,其目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,保护行政相对人的合法权益。信用联合惩戒不违反“一事不再罚”原则的主要理由是:

  “一事不再罚”要求依法给予“一次处罚”,而非“一种处罚”。事实上,处罚既可以单处,也可以并处,例如《刑法》中就有主刑与附加刑并用的情形。“一事不再罚”原则在《行政处罚法》中主要体现为第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。也就是说,即便已经对违法当事人给予一次罚款的行政处罚,也不妨碍相关部门对其实施罚款之外的其他信用惩戒措施。行政部门有权根据失信情节的轻重,一次性对同一主体的同一行为作出多种不同种类的行政处罚。信用联合惩戒只是“多种处罚”,而非“再次处罚”。同时,根据该条规定,“一事不再罚”的“一事”应当指的是“当事人的同一个违法行为”,但信用联合惩戒针对的并非具体的单个违法行为,而是由信用主体一次及一次以上违法失信行为共同构成的信用状况,是一种综合的累积评价。因此,严格来讲,信用联合惩戒与其他行政处罚针对的并非同“一事”。

  失信主体因负面的信用评价而丧失部分交易机会或财产利益,这其实是信用市场选择的当然后果。信用联合惩戒只是“催化剂”。更何况从法律报应主义的角度来看,失信主体应当为自己的违法失信行为负责,损失的机会或利益是失信主体应得的惩罚。信用联合惩戒应当视为对其法律责任的合理补充,这正是过罚相当原则在信用领域的有效体现。

  我国目前尚没有统一的信用立法,现有的惩戒规范,多数规定来源于效力层级较低的政策、行政法规甚至部门规章,直接来源于法律的措施占比极低。联合惩戒的立法层级偏低,无形中扩大了行政权,导致信用联合惩戒的合法性与正当性无法得到有力的法律保障。这就要求我国加快信用立法步伐,保护行政相对人的合法权益。 

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